La protection du paysage
Qu’est-ce qu’un paysage ?
Considéré comme une étendue spatiale qui présente une certaine identité visuelle ou fonctionnelle. définition juridique L350-1 A :
Le paysage désigne une partie de territoire telle que perçue par les populations, dont le caractère résulte de l'action de facteurs naturels ou humains et de leurs interrelations dynamiques.
La qualité des paysages constitue un élément important de la qualité de vie des populations.
C’est aussi un enjeux d’attractivité pour les territoires
Une politique publique du paysage a progressivement été développé en France avec comme date clef le début des années 1990 : la loi paysage 8 janvier 1993.
Du point de vue du droit le paysage constitue une notion ouverte qui se retrouve dans de nombreux textes.
Cadre général
Englobe les problématiques du paysage lié au quotidien dans toutes ses dimensions
La préoccupation paysagère avant 93 se réduisait essentiellement à quelques lieux spectaculaires ou emblématiques, dans une approche patrimoniale.
L’apport de la loi Royale (1993) est de dépasser cette conception patrimoniale pour dépasser le cadre de la ville.
Elle s’inscrit dans la prise de conscience écologique née à la fin des années 60 en France, elle fait du paysage un enjeux environnemental.
Elle fait également suite aux grandes lois de décentralisation des années 80, la politique pub de protection du paysage n’est pas seulement une Ppub de l’Etat : les CT sont chargées d’intégrer la protection et mise en valeur des paysages dans leurs territoires.
Ces CT ont par exemple été à l’initiative d’Atlas de paysages qui se sont dév dès les années 80s
conseil de l’Europe 2000 : conv sur le paysage.
Ce texte consacre une def du paysage, reprise textuellement dans le code de l’environnement :
La définition est consacrée à l'article L350-1 A introduit par loi 2016
L350-1 A Code de l'environnement :
Le paysage désigne une partie de territoire telle que perçue par les populations, dont le caractère résulte de l'action de facteurs naturels ou humains et de leurs interrelations dynamiques.
On compte aussi parmi les sources internationales la conv de l’Unesco de 1972 relative au patrimoine mondial culturel et naturel.
Protection des paysages présentant une valeur universelle, exceptionnelle.
Le paysage est compris comme un élément à part entière du patrimoine écologique collectif avec une difficulté particulière :
- L’esthétique & l’invocation de la beauté, éléments extrêmement subjectifs.
Par conséquent lorsque le législateur, l’administration ou le juge s’aventure à dire le beau, le résultat n’est pas toujours très convaincant.
Le paysage dans les documents d'urbanisme
On constate que le paysage doit être pris en compte dans divers documents d’urbanismes. C’est le cas du PLU, qui accompagné d’un PADD doit définir les orientations générales des politiques de paysage. L151-5 Code urba
Le PLU précise sur la base du PADD ce qui doit être mis en valeur ou non en terme de paysage.
Les chartes des parcs naturels régionaux doivent aussi prendre en compte les paysages.
Un autre aspect important : loi paysage prévoit que toute demande de permis de construire doit être accompagné d’un volet paysager : doit joindre des photos y compris montages avants / après ; et notice explicative qui montre comment le projet s’inscrit dans le paysage existant.
Les instruments spécifiques à la protection du paysage ne sont pas toujours convaincants, l’encadrement de certaines installations et équipements peut paraitre insuffisant au regard des enjeux de protection du paysage.
Instruments de protection : Un bilan mitige
Les directives de protection et de mise en valeur du paysage
Instituées par la loi paysage, visé par l’article L350-1 code de l’environnement.
Elles ne concernent uniquement les territoires remarquables par leur intérêt paysager.
Leur vocation / intérêt est de déterminer les orientations fondamentales des structures paysagères, ces directives se veulent être des directives d’orientation.
Pb ? leur adoption repose sur une procédure lourde et très centralisée. Elle suppose la concertation des divers acteurs concernés : CT, représentants d’industries, assoc’… & du public, dont la procédure est placée sous l’autorité du préfet du département.
Très centralisée, elle procède à l’aboutissement d’un décret en conseil d’Etat.
Depuis 1993 moins de 5 directives ont vu le jour.
Ex : 7 décembre 2022 cathédrale de Chartes adopté pour préserver le paysage alentour.
S’impose aux documents d’urba dans un rapport de compatibilité
Les objectifs de qualite paysagere
Issus de la loi biodiversité de 2016.
Ces objectifs doivent figurer dans le projet d’aménagement durable des SCOT, qui depuis a été remplacé par un PAS, et dans les chartes de parc naturels régionaux.
Ces objectifs sont définis de façon très vague, ils doivent permettre de garantir la qualité et la diversité des paysages à l’échelle nationale.
Ils ne font aussi aucune référence à la participation du public en matière de politique public du paysage alors que celle-ci est exigée par la convention de Florence.
Le PAS ne fait plus du tout référence aux objectifs de qualité paysagères imposés par la loi biodiversité 2016, mais seulement à la valorisation et préservation des paysages. (L141-4 Code de l’urbanisme).
Nouvelle distorsion ou juste une erreur du législateur ? C’est source de confusion et d’inefficacité.
encadrement ciblé de certaines installations porteuses d’atteintes à l’intégrité du paysage
Ex les parcs éoliens et lignes THT.
Depuis 1995 la loi Barnier relative au renforcement de la protection de l’env, les textes encadrent l’installation de lignes électriques ou téléphoniques sur certaines parties limitées du territoire.
Le code de l’urbanisme prévoit la possibilité de refuser un projet de parcs éoliens pour des motifs liés à la préservation du paysage : R111-27
Le JA limite son contrôle à l’absence d’erreur manifeste d’appréciation, commise par l’autorité chargée de délivrer le permis de construire.
CAA Lyon Asso préservation des paysages : pour conclure à l’absence d’erreur manifeste d’appréciation ; le JA s’appuie sur un faisceau d’indice, pour l’essentiel, il va s’appuyer sur les conclusions de l’étude d’impact et va s’appuyer sur les divers avis émis par les services de l’Etat compétents et la commission départementale des sites
La Cour a considéré que l’avis négatif émis par les services du ministère de l’environnement était en quelques sortes neutralisés par l’avis positif émanant de la commission départementale des sites et de la direction départementale de l’équipement.
La JA a donc validé le projet.
CE 2023 Combray energie : La protection des paysages peut justifier un refus d’autorisation afin de protéger un patrimoine culturel, immatériel : un lieu décrit par la littérature, Marcel Proust dans du coté de chez Swan. Le JA s’est basé sur cette œuvre pour justifier le reufs de l’administration d’implanter un parc éolien.
Il existe aussi un dispositif financier permettant la préservation des paysages dans le cadre du développement des grandes infrastructures nationales : le 1% paysage et développement.
Dispositif mis en place en 1989, qui prévoit que l’Etat consacre 1% du montant des travaux à des actions de mise en valeur des territoires traversés. Ce 1% est une sub de l’Etat, et complété par cofinancement des CT.
Tous les projets de grand travaux ne sont pas concernés :
Sélection de dossiers éligibles, réalisés par une instance spécifique, collégiale : le comité nationale de suivi et gestion du 1%.
Double discours :
Soit on peut déplorer le caractère pointilliste de la réglementation qui ne permettent pas de prendre en compte / développer une approche globale
Soit on peut mettre l’accent sur les progrès réalisés et dire que l’évolution qui se dessine est celle du passage du droit du paysage à un droit au paysage entendu comme un paysage non dégradé. Ex Jacuqeline morand de villère