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les procedures budgetaires


Elaboration du budget

  • Préparation ​
  • Adoption ​
  • Examen

Execution budgetaire

Le contrôle de l'execution

L'elaboration du budget


Même schéma que l’Etat : l’initiative appartient au chef de l’exécutif local.  Celui-ci est tenu de communiquer ce projet aux membres de l’assemblée délibérante. 

L’expertise est fournie par les services financiers, qui n’existent que dans les grandes communes ou celles ayant les moyens d’avoir un ou plusieurs agents dédiés. 

Si elles n’en disposent pas, le comptable public s’en charge. Il intervient au travers de la direction des affaires financières dont les missions sont les suivantes : 

  • Préparation du budget (formalisation documentaire)
  • L’analyse financière (étude prospective)
  • Suivi des emprunts 

Le budget doit ensuite être adopté

Elle est précédée d’un débat d’orientation, dans les 2 mois qui précèdent l’exécution du budget. 

Il est obligatoire pour les communes de + 3500 habitants (L2312-1 CGCT) et dpts & régions.

La tenue du débat constitue une formalité substantielle : CE 1997 Région Rhone Alpes. 

Si ce débat n’a pas lieu, toute la procédure est illégale. 

Pour que les membres de l’assemblée délibérante puissent débattre du budget, ils doivent au moins disposer d’une information préalable & complète.

Ils reçoivent d’ailleurs une note explicative de synthèse, ou un rapport contenant les données du futur débat, sinon, considéré comme un vice de nature substantielle (danthonisation).

Ce débat est aussi prévu pour l’Etat depuis une 15aine d’année.

Les élus disposent d’un droit d’amendement : ils peuvent revoir à la hausse ou à la baisse, voire créer de nouvelles sauf celles interdites comme celles liées au culte. 

Et ne peuvent pas non écarter les dépenses obligatoires comme le traitement des fonctionnaires, salaires des agents privés, et la dette. 

Les membres de l’assemblée reçoivent le document budgétaire plus les annexes.  Les délibérations sont prises à la majorité des suffrages. Il doit être signé par tous les membres de l’AD présent lors de son adoption.

Le budget doit être voté en équilibre réel et doit être sincère.

On le vote en deux temps : 

  • La section de fonctionnement
  • La section d’investissement

Est voté par chapitre. 

Les communes adoptant nomenclature « instruction comptable M14 » de 2022 peuvent recourir à vote fonctionnel lorsqu’elles comptent plus de 10k habitants (L21312 -3 CGCT). 

  • Consiste à regrouper dans une même section la fonction et l’investissement, ex toutes celles liées à l’éduc (salaire perso admin & renov des locaux).

Le budget est ainsi plus lisible pour les conseillers. 

Après le vote, le budget est toujours susceptible d’être modifié, parce que l’on appel des procédures complémentaires : 

  • Le budget supplémentaire, corrige le budget primitif, en ajustant ou reportant certaines mesures.
  • Décisions modificatives : similaire au BS mais ne peuvent qu’ajuster sans reporter et intervenir tout au long de l’année.
  • Modifications qui interviennent après intervention du préfet, lorsque le budget a été voté sans respecter les dépenses obligatoires. 




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L'execution budgétaire


Repose sur le principe de séparation ordonnateur / comptable.  

Le comptable n’est pas subordonné à l’ordonnateur, puisque c’est un agent de l’Etat. 

La responsabilité pécuniaire et personnelle des comptables a été supprimé lors de l’ordonnance du 23 mars 2022.

Il n’y a plus non plus de cautionnement obligatoire ni procédure de débet. 

Existait un déséquilibre flagrant de responsabilité entre l’ordonnateur & le comptable, le comptable ne pouvait faire jouer de circonstances atténuantes : responsabilité objective. 

Il est néanmoins toujours chargé de tenir la caisse et contrôler la légalité des dépenses.

Le régime de resp est désormais commun (cf supra).

Ce régime n’est pas applicable aux élus locaux, sauf en cas de gestion de fait.

Le législateur a tenté d’expérimenter avec la LOF 2018 pour 19 : 

  • Instauration d’agence comptables dans le service public local
  • Un agent comptable pouvait intégrer les services financiers locaux
  • La suppression de la séparation entre ordonnateur & comptable
  • N’a pas marché car charge financière en plus pour les CT. L’idée était de supprimer les comptables publics locaux afin de les intégrer dans la FPT et non l’Etat.


Deux phases : administrative & comptable

1 – Administrative


  • L’ordonneur engage : acte par lequel la collectivité créé ou constate à son encontre une obligation dont il résulte une charge.  Cet engagement peut provenir de l’application d’une loi, d’un règlement ou même d’un acte individuel comme par exemple commander une fourniture, ou encore l’execution d’une décision de justice
  • L’ordonnateur liquide La liquidation : consiste à constater la réalité de la dette, et arrêter son montant. On vérifie le service fait : est-ce que les travaux ont bien été réalisé ? On détermine le montant en fonction.
  • L’ordonnateur mandate / ordonnance :  l’ordre donné par l’ordonnateur au comptable afin de payer la créance, signé par l’ordonnateur. Le mandat est toujours signé par le maire directement ou délégation de signature.  Il intervient dès que les droits des créanciers ont été constaté (le service fait). Dans les marchés pub, on paie toujours sur service fait, idem pour la FPub. Jamais d’avance. 

Si la CT n’a pas mandaté une dépense obligatoire inscrite au budget, le représentant de l’Etat (préfet) peut mettre l’ordonnateur en demeure d’effectuer le mandatement. Si elle n’est pas effectéud ans els 5 mois le préfet procède au mandatement d’office.

/ !\ certaines dépenses peuvent être dispensées de mandatement préalable, généralement les dépenses courantes (abonnements) & remboursements d’emprunts. 

Elle est mise en œuvre à l’initiative du comptable, qui effectue un contrôle préalable , idem pour celles sans mandatement.

2 – la phase comptable : 

Soumet les décisions de l’ordonnateur au contrôle obligatoire, il ne peut cependant pas apprécier l’opportunité de la dépense : le choix politique, qu’une dépense est plus valable qu’une autre. 

Il vérifie l’existence des pièces, et doit motiver sa décision à l’ordonnateur ainsi qu’adresser une copie des bordereau des mandats: il ne se prononce qu’en droit, jamais en fait (en opportunité).

Il peut depuis 2022 coopérer avec l’ordonnateur afin de cibler les opérations les plus importantes et donc vérifier celles les plus utiles. 

Par ailleurs, il peut toujours être réquisitionné par l’ordonnateur : il refuse de payer une dépense au titre de l’illégalité, l’ordonnateur peut l’obliger à payer, le comptable doit accepter, mais il n’est plus responsable.

Il doit signaler à l’ordonnateur toute opération susceptible d’être irrégulière.



Phase administrataive & comptable

1 -Phase administrative : 

    1. L’ordonnateur émet un titre de recette qui la rend exécutoire. Elle intervient après la phase de constation  et liquidation.  Si les recettes ont été encaissées sans titre, il pourra il y avoir un titre de régularisation.


2 – Phase comptable : 

Il est  le seuls capable de prendre en charge les recettes, ils en assurent la conservation ainsi que l’encaissement de toute nature. 

Il est donc tenu au contrôle obligatoire sans quoi il engage sa responsabilité financière.

Il doit mettre en œuvre les moyens nécessaires pour recouvrir dans les meilleurs délais. Si une voie amiable n’est pas possible, alors  exécution forcée sans passer par la case juge (prérogative puissance publique).

La réforme 2022 a supprimé la caution obligatoire, ce qui mutualisait les risques entre comptables publiques.

Les CT doivent ensuite déposer leurs fonds auprès du trésor public. 

La gestion de la trésorerie est soumise au principe de l’unité de caisse et aussi à la règle de l’absence de rémunération de leurs dépôts : le dépôt de leur fond n’est pas rémunéré. 

L’impot local fait l’objet d’un recouvrement par l’Etat : son produit est transféré sur le compte de l’Etat puis transféré sur le compte de la CT. Il assure ainsi le calcul de l’assiette et effectue le recouvrement & liquidation des impôts locaux pour le compte de la CT, c’est donc ici le Comptable de la DAFP.

En contrepartie de ces activités, l’Etat remet aux CT le produit tous les 12èmes, à commencer de Janvier, sachant qu’il ne reçoit l’impot qu’à partir de septembre. 

types de controle


Le contrôle des juridiction financières et des administrations.  Ils sont la conséquence de la libre administration des CT (72) et autonomie financière (72-2).  Elles ne sont plus sous tutelles mais soumises à des contrôles. 

Obligatoires et nécessaires car l’Etat français est responsable du budget des CT auprès des instances européennes. 

Des contrôles réguliers de la part du préfet : 

  • Légalité : conditions d’adoption & élaboration des documents budgétaires
  • Budgétaire : les règles de gestion, en particulier celle de l’équilibre réel. 

Si le préfet constate une illégalité il pourra saisir le TA. Le TA pourra lui engager la resp du préfet (et donc de l’Etat) s’il ne constate pas l’illégalité : CE 2000 Ministre intérieur c/ commune de St Florent

Les administrés intéressés (contribuable) peuvent directement saisir le JA en REP

Il peut y avoir des contrôles administratifs ponctuels :

  • Inspection Général des Finances

Les AD peuvent solliciter des justifications & explications auprès de l’ordonnateur, notamment sur la légalité.

Le compte de gestion retrace les comptes du comptable public doit être communiqué aux organes délibérants des CT au plus tard N+1, en gestion & en recette. Il a la même présentation que le compte administratif (celui écrit par l’executif).

Ce compte est soumis au vote de l’AD, qui constate la concordance entre les documents. 

Elles effectuent un contrôle lors du vote du compte administratif. 

Le vote doit intervenir avant le 30 juin de l’année suivante celle du budget primitif donc N+1, et la décision est transmise au préfet au plus tard 15 jours après la date d’adoption. Si les documents n’ont pas été transmis au préfet en cas de vote négatif du compte admin, le préfet saisi la chambre régionale des comptes.

Les controles non juridictionnels

L1612-1et s : 

D’abord exercé par le préfet, en liaison avec les chambres régionales et territoriales des comptes. L’objectif de ce contrôle est de s’assurer du respect des règles en matière budgétaire. Il va être exercé lorsque l’exécutif ne respecte pas l’équilibre réel ou le principe d’annualité ou lorsque l’executif – délibératif n’a pas inscrit une dépense obligatoire pour le budget. 

Le principe qui pose le plus de problème a respecter est celle de l’équilibre réel en particulier les collectivités d’outre-mer, dont 33 d’entre elles ont fait l’objet d’un contrôle budgétaire sur le fondement de l’article 1712-14. 

Le contrôle budgétaire, quel que soit son objet, ne satisfait pas entièrement parce qu’il existe une véritable difficulté à excercer ces contrôles : les préfets sont réticents à déposer des concours car ils craignent que cela mette en périel leur relation avec les élus locaux. 

Le contrôle juridictionnel devant la cour territoriale des comptes a été supprimée en 2022 et a permis de s’assurer de la régularité des opérations comptables. 

Les chambres régionales n’ont plus d’activité juridictionnelles elles sont des courrois de transmissions à la Cour des comptes, elles gardent des fonctions administratives comme le rendu d’avis.  Le but était de faire des économies du fait du coût de la procédure.

Le contrôle de gestion 

Permet d’examiner la régularité des comptes. Il est prévu à l’article L211-8 du code des juridictions financières, il porte à la fois sur l’équilibre financier de la collectivité ainsi que sur le choix des moyens mis en œuvre pour atteindre les objectifs des politiques publiques. 

Risque : l’opportunité des choix politiques

Ils peuvent être demandées par le préfet ou l’autorité locale ouA l’initiative de la chambre régionale des comptes.

Peuvent être soumises à ce contrôle toutes les CT ou EPL situés dans la chambre géographique dont relève la chambre régionale compétente.

Tous les organismes concernés sont soumis à ce contrôle, qu’ils soient dotés ou non d’un comptable public. 

Le contrôle porte donc sur le budget, la comptabilité, et la qualité de la gestion. Pour la Cour des comptes, l’examen de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion notamment sur la conformité au droit des opérations de dépense et de recette l’évaluation des résultats atteints au regard des objectifs fixés etc. 

A l’issue de l’examen, la chambre régionnale présente des observations à la collectivité concernée, ce qui permet aux élus locaux de connaître d’éventuels disfonctionnement. 

La chambre rend par ailleurs un rapport d’observation qui clôture l’examen de la gestion. La procédure est contradictoire, elle adresse à l’ordonnateur le rapport d’observation provisoire qui doit répondre dans un délai de 2 mois. 

A l’issu de ce délai, la chambre prend un rapport d’observation définitive, l’ordonnateur pouvant lui aussi apporter une réponse. Le rapport et la réponse sont communiqués à l’assemblée délibérante dès sa plus proche réunion.

Une fois la date écoulée, le rapport est communicable à toute personne intéressée. 

Le représentant du ministère public près de la chambre régionale peut également saisir le procureur de la République ou le procureur général de la Cour des comptes.