Les CT sont raisonnablement endettés. 

L’Etat français est endetté à 112.5% de son PIB pour 2024 et grimpera à 115% en 2025 (tout compris). 

Lorsque le gouv & parlement préparent la loi de finance, ils savent qu’il y aura un écart de X milliard entre recette & dépense, appelant à réaliser un emprunt. Cet emprunt porte sur l’ensemble des dépenses (investissement / fonctionnement). 

Ce sont les OAT : titres que détiennent les créanciers de l’Etat, à taux fixe. L’Etat peut racheter ces OAT tout en poursuivant le remboursement du crédit. C’est un crédit « revolving » / renouvelable. 

L’emprunt est par nature un contrat administratif, dont les ppp sont plus élevés coté Etat que CT. 

L’emprunt est une ressource autant qu’une dépense. Pour la doctrine, il s’agit d’un impot différé car les impôts servent à rembourser, en partie, l’emprunt.

Les impôts sont une charge pour les générations actuelles, les emprunts pour les générations futures. 

Avant le XXeme sièce, l’emprunt était principalement utilisé pour les périodes de crises / guerres. Au XXème et XXIeme pour les crises économiques, mais aussi aux investissement qui profiteront aux générations futures. 

Dans les années 90, certaines CT se sont retrouvées dans des situations si difficiles que l’on qualifiait, non juridiquement, celles-ci de faillite : « Syndrome de la ville d’angouleme ». 

Responsabilité diffuse : élus locaux comettent des fautes de gestions en engageant des dépenses d’investissement excessives avec un risque commercial non évalué. Par ex les communes en zone enneigées ont mis beaucoup d’argent dans une station de ski sans étude d’impact. PB : le réchauffement climatique, moins de neige. Il faut aussi du perso (dépense de fonctionnement)…

Elles accordent aussi des garanties d’emprunt aux entreprises : la commune va se porter caution pour un crédit accordé à une Ppriv. 

Les élus n’ont pas tenu compte des possibles retournement des marchés immobiliers : 

Ex les parcs de loisir n’ont pas revenus fixes, peuvent se retrouver sans acquéreur, à la différence d’une résidence secondaire dont le crédit demande à être payé mensuellement pour une occupation partielle. 

Pour une partie de la doctrine, il s’agit d’amateurisme des maires qui ne prenaient en compte que le bénéfice politique.

Les banquiers prêtaient aussi trop facilement, sans que la responsabilité du banquier ne puisse être engagée : notion de soutien abusif de droit privé (non applicable en droit pub) qui correspond à la situation. 

Ratio prudentiel : celui-ci ne s’applique pas aux collectivités. 

En 1982 on remplace la tutelle par le contrôle de la légalité. Le préfet saisi les chambres régionales compte, mais l’a très rarement fait, surement en voulant éviter des conflits ouverts, des voies de conciliations. Les dérapages ont donc été très peu sanctionnés par les chambres régionales.

D’autres facteurs : les documents comptables n’étaient pas adaptés. Le compte de gestion établi par le comptable public n’avait qu’une vision réduite du patrimoine de la CT, qui pouvait reporter un déficit d’une année sur l’autre : le reste à réaliser.  Le maire, ordonnateur, n’était pas vraiment en mesure d’apprécier le poids de la dette. Les CT ne maîtrisent pas les amortissements et provisions, techniques de compta d’entreprise privées. 

Elles pouvaient donc se retrouver dans une situation dangereuse par rapport à leur solvabilité alors que le budget était à l’équilibre. 

Le contrôle par les CRC : loi Deferre avaient prévus un contrôle préventif plutôt que curatif. Elles ne peuvent suggérer que des mesures internes et non pas chercher des solutions auprès d’autres acteurs (CT, Etat). 

L’exercice par CRC de ses comp en matière d’inscription d’office de dépenses obligatoire s’est avéré peu efficace pour le paiement des créanciers d’une commune. Art 11 loi deferre : le créancier lésé peut s’adresser directement au CRC. Cette procédure a été très peu utilisée. 

Situation de la crise de la ville d’angouleme, qui sur tous ces facteurs s’est trouvé en situation de faillite. 

Lorsqu’un créancier n’est pas payé par la CT, il peut saisir le CRC, et le préfet peut ordonner une augmentation des impôts pour payer la dette. Or, il existe un plafond pour la pression fiscale. Dans le cas de la ville d’angouleme, le plafond a été atteint. 

Néanmoins la grande majorité des communes et même pendant la crise de 2008 étaient dans une situation saine. 

La loi oblige les exécutifs locaux à mettre à disposition du public les présentations des résultats du dernier exercice portant sur budget principal & budget annexe. 

Il existe des formes de débudgétisations : l’Etat a passé SNCF en la démembrant en sociétés priv’ dont le deal a été simplement rembourser les dettes.  Idem pour les CT avec des associations transparentes, les entreprises de gestion de l’eau etc : toutes ces dépenses n’apparaissent pas dans le budget malgré le fait que ces mêmes CT se portent caution. 

La CT doit mettre à disposition des citoyens le budget général et le budget annexe (qui regroupe les débudgétisations). 

Les emprunts toxiques : les emprunts structurés.

Les agences internationales ont leur rôle : les CT les ont sollicités pour trouver plus facilement des créanciers. 

De plus en plus d’endettement, car de plus en plus de créanciers favorables, car les agences de notations médiatisaient les CT comme débouchés. 

Les banques sollicitaient aussi les CT en leur proposant des produits financiers et des facilités d’encours de dettes & renégociations de taux d’intérêts, mais aussi des renogocations en produits structurés. 

Elles financent leurs dépenses d’investissement par l’auto-financement ou l’emprunt, qui relèvent de la liberté d’appréciation de la CT.

Plus facilement choisi en raison d’une baisse du taux d’intérêt dans les années 2000. Or les CT on besoin de financement sur le long terme. Elles sont prêtes à contracter à taux fixe sur 20 ans, ce qui bloque les ressources pendant trop d’année. 

Les banques proposent les emprunts structurés, à taux variable : une première durée attractive car le taux est presque à 0, et dans le second temps où les temps augmentent très fortement, indexés sur l’inflation ou autre, comme par ex le franc suisse ou l’or. 

Ces produits étaient très complexes, prévus pour des entreprises expertes, qui ont été accordé à des CT dont les maires ne sont clairement pas experts dans la finance. 

Avec la crise des subprime, les taux d’intérêt ont augmenté. Comme c’était des taux variables, basés sur l’inflations, alors les taux généraux déterminés par la banque de France en sus des autres taux basés sur des indices pétés, se sont transformés en taux usuriers (+10%)

La majorité des CT n’en n’avaient pas ou très peu. La part représentait 20% des emprunts totaux des CT. 

Le Département de seine st denis voyait son taux d’emprunt toxique de 92%, ramené à 99% en 2011.

La Cour des comptes affirme dans un rapport de 2009 que le recours des CT à l’emprunt structurés soulève de multiples interrogations sur l’évolution de la charge de la dette dans un contexte où le besoin d’endettement va augmenter. 

Subprime 2007-2008 : blocage du marché interbancaire, car diminution drastique des emprunts, qui bloque tout investissement.

Soulève le problème de la rupture des liquidités financières.  l’UE depuis 2011 a interdit l’implication en bourse des banques (loi bancaire 2011). « Fin juillet 2013, la loi de régulation et de séparation des activités bancaires a finalement été adoptée au terme de six mois d’échanges entre députés et sénateurs. Dans son premier volet, elle vise à isoler les opérations spéculatives des banques, à renforcer les pouvoirs des autorités de contrôle, à encadrer les rémunérations des dirigeants et des traders et à lutter contre l’évasion fiscale et le blanchiment des capitaux. Détails des principaux points de la réforme. »

L’Etat français a injecté à la caisse des dépôts et des consignations (une des banques des CT) 5 milliards d’euros pour éviter le blocage du marché interbancaire. Cependant cela n’a pas suffit à éviter la crise des emprunts structurés. 

roduits ont été proposés par la banque Dexia, la principale banque des collectivités territoriales, dont l’Etat était l’actionnaire principal. 

En tant qu’actionnaire principal : vient au secours du groupe, dont une filiale était impliquée dans la crise des subprimpe (Financial Security Assurance). L’Etat français a donc apporté sa caution sur les emprunts effectués par le groupe et injecté des fonds pour augmenter le capital de la banque.

Tout cela s’est fait dans un contexte dans une très rapide succession de LOFR (4 en 2009)

le rEgime juridique

Avant 1982 le recours à l’emprunt pour les CT était limité par l’Etat : le préfet autorisait ou non la CT à emprunter. 

La libéralisation de l’emprunt découle directement de la décentralisation. 

Avant 1982, l’emprunt était lié aux subventions de l’Etat. L’accès au prêt subordonné à l’obtention préalable à une décision favorable de subvention, cela permettait de mieux encadrer les investissement des CT. 

A partir de 1976, on met un terme entre l’obtention du prêt et la subvention. La CDC accorde un prêt global à la collectivité qui le demande, toujours dans le cadre de dépense d’investissement. Loi 2 mars 1982 supprime la tutelle de l’Etat sur les CT. 

Désormais depuis 1982, l’emprunt est subordonné uniquement à une délibération de l’assemblée délibérante, et le contrôle de légalité a posteriori. 

Pour l’emprunt le principe est donc la liberté contractuelle. 

Sur la forme : l’organe délibérant peut donner délégation à l’exécutif en tout ou en partie de procéder dans les limites fixées pour la réalisation de l’emprunt. 

Il rend compte des décisions prises à chaque réunion obligatoire. 

L’emprunt ne peut financer qu’une dépense d’investissement, jamais une dépense de fonctionnement. Par ailleurs, il ne peut être utilisé pour rembourser un prêt antérieur, et est exclu l’usure. 

Dans les contrats doit être présent le TEG (intérêt + frais). 

La  CT doit s’assurer du paiement de l’emprunt par des impositions.

Ccass 1992 ville de roubaix c/ Compagnie lamondiale

Les CT peuvent choisir les banques qu’elles veulent. 

Il faut distinguer les emprunts des crédits à court termes qui sont des apports de trésorerie, de faible montant. 

La nature politique

Dépend de la capacité d’autofinancement de la CT. 

Cette capacité est appréciée par rapport à l’épargne brute de la collectivité, par rapport à son épargne nette. 

Elle est constituée par la différence entre la recette réelle et les dépenses réelles de fonctionnement (encaissement et décaissement). 

Taux d’épargne brute : capacité d’auto-financement de la CT.  S’il correspond au taux minimal de 15%, cela lui permet d’investir tout en remboursant l’emprunt. C’est ce qui reste en excédent de la section de fonctionnement.

Taux d’épargne nette :  c’est l’épargne brute moins le capital de la dette, donc l’épargne disponible après amortissement de l’emprunt. Elle se trouve dans la section d’investissement. 

Choix des preteurs

Pour recourir à l’emprunt, il faut donc trouver le prêteur, dont Dexia était le chef de fil (40% du marché). Il y avait aussi des banques commerciales privées telles que Caisse d’Epargne & Crédit agricole. 

Suite à la faillite de Dexia, le créancier principal est devenu la SFIL associé à l’Etat, CDC & Banque Postale. 

Loi du 26 juillet 2013 a mis en place l’AFL : l’agence France Locale, qui émet de la dette obligataire sur les marchés financiers pour accorder des prêts. 

Le contrat d’emprunt est de gré à gré, donc elles peuvent très bien choisir une banque étrangère. 

Autre formule, toute aussi dangereuse que l’emprunt en obligation / épargne est l’emprunt en devise.