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Le contrôle par les voies administratives

Limitation d'accès au juge en matière administrative

  • Obligation des notifications des voies de recours ​
  • Encadrement des délais de recours ​
  • L'intérêt à agir des tiers

Les procédures d'urgence en matière d'urbanisme

  • Référé suspension : régime général ​
  • Référé suspension : régime particulier ​

Le contentieux de l'annulation

  • Le contentieux des documents d'urbanisme ​
  • Le contentieux des permis ​
  • Le contentieux des droits de préemption

Le contentieux de l'indemnisation

  • La responsabilité de l'administration ​
  • le principe de non indemnisation des servitudes d'urbanisme ​

Limitation d'accès au juge en matière administrative


Le pouvoir règlementaire, a créé, une obligation de notification des recours, dont le but, n’est pas réellement processuel mais aussi simplement de créer une cause d’irrecevabilité des recours pour qu’il y est moins de recours en matière d’urbanisme. 

Ça n’a pas d’effet sur la défense des individus.

Cette obligation de notification de recours concerne les recours juridictionnels en annulation, les référés (suspension) ainsi que les appels formés contre ces jugements. Cette obligation concerne aussi, les recours gracieux.

            Échappe à l’obligation de notification, les recours indemnitaires, les interventions à l’instance, et les renvoi préjudiciels (du juge judiciaire sur l’appréciation de la légalité d’un permis de construire par exemple).

Les actes concernés par cette obligation de notification, sont les recours dirigés contre un certificat d’urbanisme ou une décision relative à l’occupation ou l’utilisation des sols (DP, permis de construire, d’aménager et de démolir). Enchape à cela, les recours dirigés contre un refus d’autorisation et contre un retrait d’autorisation.

La notification du recours, doit être faite par lettre recommandé avec accusé de réception dans un délai franc de 15jours non seulement à l’autorité qui a pris la décision mais aussi, au titulaire de l’autorisation. Le non-respect de cette notification, entraine l’irrecevabilité du recours contentieux.

Cette notification ne présente pas d’intérêt sur le plan contentieux, en effet, lorsqu’un recours contentieux quel qu’il soit est déféré devant le juge administratif, quel est la première obligation du juge ? Principe fondamental : le principe du contradictoire (notification 15jours avant le recours n’a donc pas de valeur juridique).les tribunaux informent donc la mairie et le bénéficiaire (tiers opposition, car le jugement vient porter atteinte à ses droits).

En contentieux administratif général, le délai de recours et de deux mois. Ce délai est relativement bref, soulève des difficultés en matière de recours des tiers contre une autorisation d’urbanisme.

Ces difficultés sont liées aux modalités de publicité des autorisations d’urbanisme, règle de la double publicité (affichage en mairie du permis et affichage sur le terrain du permis). 

L’article R600-2 du CDU prévoit que le délai de recours contre une autorisation d’urbanisme, cours à l’égard des tiers à compter du premier jour d’une période continue d’affichage de deux mois sur le terrain. 

Autrement dit, le code de l’urbanisme lie le délai de recours des tiers au délai d’affichage sur le terrain. Il y a le problème de l’affichage continue et régulier pendant 2 mois de l’autorisation. Cette preuve est très difficile à rapporter pour le pétitionnaire. 

Or si on ne prouve pas la régularité de la publicité, cela ouvre un délai de recours perpétuel au tiers. Cela est inadmissible pour le bénéficiaire, alors un décret de 2007 est intervenu pour encadre, limiter le délai de recours des tiers :

article R600-3 du CDU, au terme duquel aucune action juridictionnelle dirigée contre une autorisation d’urbanisme n’est recevable à l’expiration d’un délai de 6 mois à compter de l’achèvement de la construction ou de l’aménagent.

La date de l’achèvement est celle de la réception de la déclaration d’achèvement des travaux (verrouillage contentieux).

Il faut ici relever que cette déclaration d’achèvement des travaux ne constitue pas une présomption irréfragable d’achèvement des travaux. Il s’agit d’une simple présomption légale.

            La preuve contraire peut être rapporté d’un achèvement des travaux antérieur ou postérieur à la déclaration. Aussi, le permis de démolir n’est pas concerné par cette prescription du délai contentieux des tiers. Le permis de démolir n’est pas visé par l’article.

Les règles d’intérêt à agir, de droit commun étaient trop permissives pour les tiers, en conséquence, le législateur est intervenu pour venir limiter cet intérêt à agir des tiers.

Cette limitation de l’intérêt à agir des tiers, a été instituée pour là encore, limiter l’accès au juge des tiers à une autorisation d’urbanisme.

Cette limitation, ou cet encadrement est posé par l’article L600-1-2 du CDU. Le tiers doit démonter :

-          Que la construction ou l’aménagement sont de nature a affecter directement les conditions d’occupations d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle occupe. Effort de démonstration à faire.

-          Le tiers doit prouver qu'il occupe régulièrement le bien, à titre de propriétaire ou qu’il bénéficie d’un bail ou que cette personne, ce tiers bénéficie d’une promesse de vente ou d’une promesse de bail.

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Les procedures d'urgence en matiere d'urbanisme


Le refere suspension

Le régime général L521-1 du code de Justice administrative :


L521-1 CJA

« Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision.

Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision »


Il ne faut pas se tromper sur la portée de la suspension, notamment d’une décision de rejet, suspendre une décision de rejet, ne signifie pas, prendre une décision positif.

            La suspension du refus d’autorisation, ne signifie pas que le demandeur est autorisé par cette ordonnance du juge des référés à réaliser les travaux ou aménagement qu’il souhaite entreprendre.

-          On en peut demander la suspension que d’une décision administrative

-          L’urgence

S’agissant du contentieux des documents d’urbanisme, l’urgence à suspendre doit être démontré par le requérant. Arrêt CE 11 janv. 2006 « association de défense du site CAUSSOLOIS ».

Alors que dans le contentieux des autorisations du sols, l’urgence est présumée CE 15 juin 2007 « Monsieur Arnaud ».

De la même façon, dans le contentieux du droit de préemption, le juge administratif, n’apprécie pas de la même façon la condition d’urgence selon que le recours est diligenté par l’acquéreur évincé ou par le propriétaire vendeur.

            S’agissant de l’acquéreur évincé, le JA considère que l’urgence est présumée arrêt CE 23 juin 2006 « Sct Actilor ». si la demande de suspension est formée par le propriétaire vendeur, cela doit être prouvé : CE 2003 « COLLADANT ». à côté de l’urgence il faut démontrer un moyen propre en l’état de l’instruction a créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Le juge des référés, est le juge de l’évidence.

Il existe deux régimes particuliers de suspension dont la caractéristique commune est de ne pas faire de l’urgence une condition de recevabilité du recours.

  • Le premier, concerne le déféré préfectoral, quand le préfet exerce, ou diligente le déféré préfectoral il remplit sa mission constitutionnelle de veiller au respect des lois dans le département dont il a la charge. Cela explique, qu’il n’est pas à démontrer l’urgence.

Lorsqu’un déféré préfectoral est assorti d’une demande de suspension, le préfet attaquera une décision administrative et il n’aura à démontrer que l’existence d’un moyen propre en l’état de l’instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’acte.

  • Le second régime particulier, concerne le référé environnement, prévu aux article L554-11 et L554-12 du CJA, l’un concerne l’étude d’impact, l’autre l’enquête publique.

 En cas d’absence d’étude d’impact ou d’insuffisance grave de celle-ci, le juge des référés devra faire droit à la demande de suspension de la décision attaquée, le moyen propre à créer un doute sérieux résultant soit de l’absence de l’étude d’impact, soit de la grave insuffisance de celle-ci.

            S’agissant des enquête publiques, l’absence de l’enquête publique, entraine droit à la demande.

En revanche, en cas de conclusion défavorable de l’enquête publique, il faudra démontrer que l’acte administratif, la décision administrative prise au vue de l’enquête publique est viciée par un moyen propre à créer …

06 nov –> quelqu’un du département qui viendra, possibilité de stage ? chef du service administratif du département + fonction publique locale

le contentieux de l'annulation


Par document d’urbanisme, on vise les documents de planification et de réglementation, pris en application du code de l’urbanisme. Cette année les 3 documents d’urbanisme vus :

-          SCOT

-          PLU

-          Cartes communales

L’intérêt à agir, dont doit se prévaloir le requérant à l’égard d’un document d’urbanisme n’appelle pas de long commentaire. En effet, le juge administratif applique sa JP traditionnelle en matière d’intérêt à agir dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, intérêt à agir qui, est en principe apprécié avec un grand libéralisme.

Ont ainsi intérêt à agir : 

  • les propriétaires et les locataires de terrains bâtis ou non, situées dans le périmètre du document d’urbanisme voire les habitants d’une commune voisine. Arrêt CE 1er février 1989 DURAND et Commune de GENISSAC 66700.
  • les associations dès lors que leur objet statutaire, leur donne vocation a assurer la protection d’un site, d’un quartier, d’un milieu situé dans le périmètre couvert par le document d’urbanisme attaqué.
  • les personnes publiques, voisines du périmètre couvert par le document d’urbanisme. Par exemple, une commune est recevable a attaqué le PLU de la commune voisine.

            Le point de départ, du délai de recours part de la date de la publicité du document d’urbanisme, lorsque la loi prévoit une double formalité de publicité, le délai de recours, commence a compté de la plus tardive des deux publicités (arrêt CE 28 juin 1996 – Fédération pour les espaces naturels et l’environnement Catalan 160434 - BJDU)

L’annulation, ( une action contre le document d’urbanisme (REP))du document d’urbanisme ou la déclaration d ’illégalité (dans le cadre d’une exception d’illégalité) d’un document d’urbanisme, a pour effet, la remise en vigueur du document d’urbanisme antérieur. Quid dans l’hypothèse où le document antérieur est lui-même illégal ? il faut alors appliquer Le Règlement National d’Urbanisme – le RNU – arrêt CE avis, 09 mai 2005 MARANGIO BJDU -3 2005 p 162.

            Contrairement à une idée simpliste, l’annulation d’un document d’urbanisme ou sa déclaration d’illégalité, n’entraine pas automatiquement, l’illégalité des autorisations d’urbanisme prises sur leur fondement. Il faudra, démontrer que l’autorisation est illégale au regard du document d’urbanisme remis en vigueur ou en son absence, au regard du RNU,

Le législateur, est intervenu il y a moins de 10ans, pour réglementer l’intérêt à agir du requérant en matière de permis de construire. En général, il n’y a pas de définition à agir par le législateur, du requérant, en matière de REP.

            Si le législateur est ici intervenu, c’est avec la volonté de limiter cet intérêt à agir, l’idée serait en raison de la multiplication des contentieux en matière d’urbanisme que ce pays souffrirait entre autres d’un manque de logement.

L’intérêt est défini par les article L600-1-1 et L600-1-2 du CDU.

Intérêt à agir pour les associations

Il est limité par leur objet statutaire mais aussi, par l’article L600-1-1 du code qui prévoit qu’une association ne pourra agir contre une décision relative à une décision ou une autorisation à l’utilisation des sols, que si les statuts de l’association ont été déposés en préfecture au moins 1ans avant l’affichage en mairie de la demande de permis.

L’intérêt à agir est défini par l’article L600-1-2. Les tiers peuvent former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l’occupation ou à l’utilisation des sols, que si le projet autorisé est de nature a affecté directement les conditions d’occupations d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou occupe régulièrement au locataire ou pour lequel ce tiers bénéficie d’une promesse de vente, de bail.

Jusqu’à cette disposition législative, le voisin contiguë d’un terrain du fait du voisinage, avait intérêt à agir. Aujourd’hui il faut prouver que le projet vient l’affecter directement.

Par ailleurs, l’intérêt qui doit être défendu, doit être un intérêt urbanistique. C’est ainsi, qu’un commerçant ne peut en cette seule qualité, contester la légalité d’un permis délivré à son concurrent le commerçant quand il doit démontrer en quoi le permis de construire, l’affecte directement, il ne peut pas parler de la baisse de son chiffre d’affaire. Il faut montrer cela au point de vue urbanisme (accès à son établissement par exemple).

            L’annulation du permis de construire, aura, des conséquences importantes. S’agissant du pétitionaire (bénéficiaire du permis) il va souhaiter obtenir réparation du préjudice subis. Le principe : toute décision administrative illégale est fautive – sur le plan des principes il n’y a pas de difficulté, l’administration est fautive et on peut engager la responsabilité de la commune sur le fondement de la faute.

En pratique on se heurte, à certaines limites. En effet, le demandeur aura des difficultés à obtenir pleinement satisfaction. Le juge v fréquemment considéré qu’il y a partage de responsabilité entre la commune et le demandeur qui a demandé une autorisation illégale.

Par ailleurs, dans l’établissement du préjudice, ne seront pris en compte, que les frais postérieurs à la demande de permis de construire.

S’agissant des tiers ; peuvent ils demander réparation ? oui en principe, il faut qu’il établisse son préjudice également, et il aura des difficultés, c’est une hypothèse très rare. Il faut l’établir devant le juge judiciaire (civil ou pénal) c’est commun.



Pour les tiers

Ce contentieux, peut se développer à deux niveaux.

  • Le premier niveau est celui de l’institution d’un droit de préemption, c’est le cas notamment avec le droit de préemption urbain qui ne peut être institué que par une délibération soit du CM soit de l’EPCI compétent en matière de PLU.


  • Le second niveau de contentieux, concerne les décisions individuelles de préemptions.


A l’égard de ces décisions de préemptions, l’intérêt à agir du propriétaire vendeur, ne soulève aucune difficulté, lorsque la préemption est réalisée à un prix inférieur ou à des conditions différentes de celles mentionnées dans la déclaration d’intention d’aliéner.

La question de l’intérêt à agir a été discuté lorsque la préemption est réalisée conformément à la déclaration d’intention d’aliéner. Certains tribunaux, ont pu considérer que la décision de préemption ne faisait pas grief – Jugement TA NANTES 13 juin 1996 M.PRUVOST 942880. D’autres tribunaux administratifs ont en revanche admis l’intérêt à agir en considérant que cet intérêt existait toujours en ce sens, un jugement du tribunal administratif de Lyon, 29 septembre 1999 Mme. LAURENT c/ Commune de Bourg-en-Bresse Droit Administratif février 2000 p.33.

⚠️ En présence de ces hésitations, la CAA de NACY, a essayé d’apporter des précisions sur cet intérêt à agir en considérant que cet intérêt à agir existait nécessairement au motif, que la décision de préemption, porte nécessairement atteinte à l’intuitu personae du contrat de vente. 05 fév. 1998 – M. SAUGET req. 95NC00277- & 288. ⚠️

L’intérêt à agir de l’acquéreur évincé, ne soulève pas de difficultés sous réserve de prouver cette qualité, il en va ainsi du titulaire d’une promesse de vente (CE 16 déc. 1994, Commune de Sparsbach 126637)

            Le CE, a aussi jugé que le locataire disposait lui-même d’un intérêt à agir contre la décision de préemption. Arrêt CE 06 oct. 1999 association tendance nationales « union islamique de France », req. 185577.

Le CE, depuis le début du XXème siècle le contribuable local peut contester une dépense locale. Les citoyens français, peuvent au niveau local contester toutes les dépenses – même si cela n’est pas fait.


Il existe deux régimes particuliers de suspension dont la caractéristique commune est de ne pas faire de l’urgence une condition de recevabilité du recours.


le contentieux de l'indemnisation


La faute administrative, peut-être constituée, soit par des illégalités soit par des agissements fautifs.

Il s’agit d’une responsabilité quasi délictuelle, le conseil d‘état considère que toute illégalité est fautive que cette illégalité soit causée par une illégalité externe ou interne.

Les agissements fautifs, peuvent encore constitués des fautes administratives, renseignement erroné, retard dans le renseignement des dossiers,…

Pour ce qui est de l’urbanisme, l’essentiel de la responsabilité pour faute, se trouve en fait généré par les illégalité. Cela peut aussi provenir de l’inexécution de stipulations contractuelles, c’est donc la faute/ la responsabilité contractuelle. Le contrat, intervient en matière d’urbanisme dans le cadre des opérations d’aménagement. Ce type de contentieux contractuel, est assez peu développé en matière d’urbanisme.


Il y a deux fondements ; le risque et la rupture d’égalité devant les charges publiques – système promeut dans le code civil – Arrêt Cames de 1895 pour le risque, on considère que l’administration est responsable du préjudice de l’employé de la manufacture d’état.

Il y a 6 cas de responsabilité pour risque, en matière d’urbanisme il n’y a aucun cas de responsabilité pour risque.

La responsabilité sans faute pour rupture d’égalité devant les charges publiques, le premier arrêt : arrêt COUITEASSE, 1923. Cela concerne une décision individuelle – tribut nomade qui s’installe sur son terrain – juge judiciaire pour l’expulsion des occupants sans titre – il ordonne l’expulsion. La tribut reste sur place, le propriétaire saisit l’équivalent du préfet et demande l’exécution de l’ordonnance. Le préfet le refuse. Il a droit à indemnisation pour ce manquement.

Potentiellement ce mécanisme de responsabilité pour rupture d’égalité devant les charges publiques est une arme de destruction massive en matière d’urbanisme. 1923 Loi Cornudet. Toute la règlementation d’urbanisme peut générer ce contentieux pour responsabilité sans faute. Le zonage entretient la rupture d’inégalité.

Alors, dès 1943, a été institué le principe de la non indemnisation des servitudes d’urbanisme, en matière de responsabilité sans faute, le risque n’est pas applicable et la responsabilité pour rupture d’égalité devant les charges publiques n’est pas applicable en matière de servitude et alors elle l’est mais que de façon très marginale. L’administration a été condamné pour REDCP, lorsqu’elle n’a pas agis face à une construction édifié sans permis de construire, Arrêt CE 20 mars 1994, ministre de l’aménagement et du territoire contre NAVARRA.


Il existe deux régimes particuliers de suspension dont la caractéristique commune est de ne pas faire de l’urgence une condition de recevabilité du recours.


Principe de non indemnisation pour les servitudes d'urbanisme


Ce principe, a été posé dès les années 40, alors même que le droit de l’urbanisme était en cours de formation.

            Ce principe, est aujourd’hui codifié à l’article L105-1 du CDU. L’objectif de ce texte, ou de ce principe de non-indemnisation, est financier. Il s’agit d’éviter que le poids de l’indemnisation de ces servitudes, ne rendent finalement impossible, toute politique publique en matière d’urbanisme.

Ce principe n’est pas absolu. En effet, ce principe ne concerne que les servitudes d’urbanisme légalement instituée. Pour une servitude d’urbanisme illégale, l’indemnisation est possible sur le terrain de la faute de l’administration.

Par ailleurs, pour les servitudes légalement instituée, l’article L105-1 admet certaines hypothèses d’indemnisation. Autrement dit, l’objet de ce principe de non-indemnisation est d’écarter l’application du régime jurisprudentiel de responsabilité sans faute fondé sur une rupture d’égalité devant les charges publiques. Ce régime jurisprudentiel est apparu trop couvert et donc préjudiciable pour les finances publiques.

En fait, l’article L105-1 du code institut un régime légal de responsabilité sans faute, spécifique à l’urbanisme.

            En effet, après avoir posé avec force dans son alinéa premier, un principe de non-indemnisation des servitudes d’urbanisme, l’article L105-1 alinéa 2, prévoit deux hypothèses dans lesquelles une servitude d’urbanisme légale ouvre droit à indemnisation.

« N'ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d'hygiène et d'esthétique ou pour d'autres objets et concernant, notamment, l'utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l'interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones.

Toutefois, une indemnité est due s'il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l'état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain. Cette indemnité, à défaut d'accord amiable, est fixée par le tribunal administratif, qui tient compte de la plus-value donnée aux immeubles par la réalisation du plan local d'urbanisme approuvé ou du document en tenant lieu. »

Le premier cas, est celui d’une servitude portant atteinte à des « droits acquis ». Par exemple, la décision autorisant la création d’un lotissement est une décision créatrice de droit dont l’atteinte par l’instauration ultérieure d’une servitude d’urbanisme ouvre droit à réparation - CAA Marseille 03 mars 2005 M.MALFATTO req. 01MA01299.

Le second cas, est celui d’une servitude apportant une modification à l’état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain. La jurisprudence ici, exige que la modification de l’état antérieure des lieux, résulte directement de la servitude d’urbanisme, le professeur n’a donc pas d’exemple, il est impossible de prouver le caractère direct.

            Il convient de rajouter, que le CE a admis un troisième cas d’indemnisation des servitudes d’urbanisme légales, afin d’assurer la compatibilité entre le principe de l’article L105-1 du CDU avec la convention européenne des droits de l’homme. Le CE a ainsi admis que le principe de non-indemnisation ne trouvait pas à s’appliquer lorsque le propriétaire, supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l’objectif d’intérêt général poursuivis. – Arrêt CE 03 juill. 1998 BITOUZET req. 158592.